《2022年世界城市报告：展望城市未来》（World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities）于6月29日世界城市论坛（WUF11）上发布。报告旨在根据当下城市面临的机遇、挑战和发展趋势，为城市应对各种冲击，更好地实现可持续发展提供更明确清晰的洞察与建议。报告提供了充分的信息，使我们能够预测城市全新的变化，及时纠正行动方案，更加清楚城市未来发展的不同场景和可能性。最后一期将介绍第八章为城市未来重新思考城市治理、第九章创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来以及第十章建设韧性城市，推动可持续未来内容。

　　章节目录

　　01 城市未来的多样性和愿景

　　02 城市未来情景：城市化程度

　　03 贫困和不平等：城市未来挥之不去的特征？

　　04 韧性城市经济：未来生产力的催化剂

　　05 确保更绿色的城市未来

　　06 为未来开展城市规划

　　07 公共卫生和可持续城市未来

　　08 为城市未来重新思考城市治理

　　09 创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来

　　10 建设韧性城市，推动可持续未来

第八章

为城市未来重新思考城市治理

　　无论城市未来面临何种挑战——贫困、健康、住房或环境，城市治理始终发挥着关键的推动作用，以确保机构和人员的能力和资源与其责任和愿望相匹配。如果没有有效的多层次城市治理——包括地方政府、民间团体和国家政府，就不可能实现可持续城市发展。自2020年以来，各国政府经受了严峻考验，这意味着，现在是时候重新思考城市治理，让城市拥有一个乐观的未来了。

　　主要发现

　　空间公正方法对于应对冲击至关重要：事实证明，让弱势居民参与决策制定的空间公正对于应对未来的全球冲击至关重要。如果城市拥有更加公平和可及的基本服务分配，就能更好地保护弱势和高风险社区免受新冠大流行的影响。地方政府拥有更多自主权的城市能够更好地利用情境化知识应对医疗危机，尝试不同的方法和服务。

　　新冠大流行加速了城市治理数字化：保持物理距离和封城要求政府迅速扩大数字技术的使用范围，以履行基本职能。这一趋势为城市治理的未来提供了机遇，因为政府可以利用新技术使数据收集更加可靠，提供更开放的数据，更好地与居民沟通，改善服务。但城市也有责任管理新技术的使用方式，努力消除数字鸿沟，同时保护居民的安全和隐私。

　　城市外交和国际城市网络的数量和政治效力都在增加：城市和地方政府正在国际舞台上重新确立自己的地位，而对于缺乏框架的国家政府，地方政府也是其有力补充。城市外交和国际城市网络为各种规模的各地城市提供了一个新机会来解决跨国问题，促进经验交流和相互学习，以调整治理方法，应对不断变化的未来挑战。

缺乏人力和财力继续给可持续城市化带来压力：城市，尤其是发展中国家的城市，仍然缺乏足以应对当前和未来挑战的能力。缺乏资源和训练有素的专业人员造成实施变革的能力有限，同时也为腐败创造了条件。多层次治理的未来取决于有效的决策权力下放、增强地方财政自主权以及加强国家城市政策与城市之间的联系。

民间团体和参与进程受到威胁：虽然全球范围内许多城市都在参与创新性参与过程，但民间团体的空间正在缩减。国家发起的参与可能只是象征性的，在危机情况下往往会被抛诸脑后。如果人民发现，甚至只是觉得有腐败或财务处理不当的情况，政府与民间团体之间的信任将被破坏。如果这种趋势继续下去，城市的未来将更加专制。

　　关键信息

　　未来的城市治理应该将规划冲击和突发事件的思维方式制度化：城市治理要做好准备应对全球威胁和突发事件，就需要采取相互合作、协调一致的行动，准备好流程和系统，能有效、包容地抵御冲击和恢复。有必要将规划框架制度化，将突发事件作为核心要素，从以前的冲击和挑战中吸取教训。对突发事件进行有效的多层次治理需要平衡明确的法律框架和灵活的方法，使其可以在国家和非国家参与者内部和之间建立新的伙伴关系、合作、团结和集体行动。

　　建立对制度的信任和制度合法性对城市治理的未来至关重要：气候、安全和公共卫生危机等全球冲击可能增加，因此，对制度的信任和制度合法性至关重要。随着城市规模越来越大，政府与其公民之间的距离也越来越远。有效的沟通、有意义的参与机会、将问责机制嵌入综合治理关系都是解出信任方程的必要措施。鉴于城市治理逐渐数字化，维护数据的隐私和安全应该是维护信任的首要任务。

　　有效的地方政府的未来依赖于协调的大都市治理：预计未来的城市地区将远远超出任何特定管辖区的边界，这需要新的、适应性强的城市治理和管理框架。具有制度化框架的大都市治理方式已证明其有能力优化协调、参与二级和农村社区，通过协作的方法推动缓解、适应和恢复工作。但大都市治理的未来是多元的：任何一种单一的大都市治理模式都不可能适用于所有地方。大都市治理需要具有足够的政治和制度合法性、明确界定的角色，也需要能够履行其职责的能力和资源。

　　各国政府应改善地方政府财政，以应对城市化挑战：协作治理、融资和综合发展的有效模式应能适应不断变化的未来条件和需求。财务经理不应一刀切地将标准的最佳实践突然放到不相符的环境中。可持续的城市发展需要包括多种资金来源的全面具体的财务管理。国家监管更清晰、治理更分散对具有金融偿付能力的城市未来发挥着重要的推动作用——地方政府可以更频繁地获取资金调拨，城市可以借贷和发行债券。

　　公平服务的未来需要通过与利益相关者共同生产的模式进行治理：在尊重人权和居民福祉的基础上实现公平需要城市决策者重新构想其与公众的关系。政府需要充分认可并投资贫民窟居民及其组织，将其作为真正的发展伙伴。必须特别关注代表性不足的群体，共同制定战略，例如再市政化、社区主导提供资金、提供城市服务的共同生产形式。民间团体扮演着不同的角色——服务提供者、公民参与代理人和社会责任执行者，以及慈善事业资金提供者——城市治理的未来需要确保监管能更好地反映民间团体在社会中扮演的不同角色。
 

第九章

创新与科技：迈向以为基础的城市未来

　　城市的发展离不开先进的科技。依托创新研发，被广泛应用的技术和几乎覆盖城市生活方方面面的数字化，城市未来将会是“知识城市”，技术创新定义了二十一世纪。当前，数字化浪潮席卷而来，城市居民的生活、工作、学习和娱乐方式正在被重塑。技术成为了提升城市居住生活的重要保障，但是技术是把双刃剑，伴随着智慧型城市到来的还有隐私泄露风险。与此同时，城市间的创新之战正激烈上演，哪些城市将成为未来的大赢家，这场竞赛中可见分晓。

　　主要发现

　　创新和技术在城市规划中扮演着越来越重要的角色：随着技术不断发展进步、城市化不断演进，以及需要系统性回应的城市挑战大规模地涌现，创新和技术在城市规划中发挥了越来越重要的作用。城市创新，除技术层面上的，还包括社会和组织上的，即肯定公民组织和社区团体对城市发展的重要贡献，并认可开放型、合作型的地方政府为城市带来的好处。

　　数字化和自动化正在改变城市经济发展模式：较小的城市和偏远地区可能受益于新冠疫情下的混合办公模式，而本就集聚了高技能人才的大城市，可能较少受到影响。预计在发达国家和发展中国家，经济领域中正规的工作岗位将发生重大变化。一些城市实施提供技能再培训计划，让居民为就业转型做准备。在非正规经济领域中，数字化技术为就业提供了新机遇。

　　发展低碳经济迫在眉睫，推动绿色和智能技术融合势在必行：适配灵活性高的模块化设计和本地的应用，是智能环境技术的一大显著特征，这有利于能源可持续生产、城市韧性提高以及采取针对居民的财政激励措施(例如上网电价)。此外，越来越多的本地化应用案例强调实地合作和社区支持。

　　对智慧城市的技术需求正快速增长：为满足城市化要求，政府加大了技术投资，进一步推动了市场对智慧城市系统和解决方案的需求，预计需求量每年将增长25%，总市值约达5,170亿美元。当然，除政府投资外，原因还包括数字化和互联网技术的高速发展，以及智慧技术在人们日常生活的充分融入。而对物联网技术的强烈需求，说明了城市智能技术的发展速度，预计未来几年，其年增长率将超过20%。同样地，区块链技术预计在未来几年，普及率将增长30%以上。此外，市政府正在加快部署人工智能技术的运用，例如使用聊天机器人等虚拟代理方式提供服务。

　　技术进步有可能加剧现有的社会经济不平等，并造成新的问题：数字鸿沟往往会对妇女、老年人、少数民族和移民产生最严重的不利影响。城市可以通过提供上网、技能培训和社区支持等措施来缓解问题。当城市可持续发展计划更多地使中产阶级受益时，环境鸿沟会随之出现。城市引入无人机和自动驾驶汽车等前沿技术后，将面临一系列复杂的伦理、法律和技术问题。因此，引入前城市需要开展评估工作。目前，为降低数字化和其他技术创新带来的风险，部分城市已经采取了相关措施。
　　关键信息

　　创新实践需要适应当地情况：与世界城市和主要的大都市地区相比，较小的城市以及新兴和发展中国家的城市可能更需要替代性的创新方法。城市可以利用其号召力来培育创新文化，以此重点解决城市面临的主要挑战。相较于传统的研究和开发，应在更广的范围内推动创新，即通过让更广泛的利益相关者(包括民间团体组织和社区团体)参与进来。市政府可以以身作则，在规划和决策制定方面，以建设更加开放、协作性更高、包容性更强的政府为目标导向，进行创新。

　　市政府应采用低碳技术，但要减轻负面环境影响：绿色与智能技术的结合为小规模、小电网、模块化、灵活的系统和应用创造了新的机遇，再加上它们的价格相对实惠，这可以使财政和基础设施资源有限的社区、城镇和城市受益。但城市在投资低碳、数字和互联网技术时需要考虑负面的环境外部因素，包括与稀土开采相关的环境问题(例如用于电池的锂)、有毒电子废弃物问题和某些技术(例如区块链)的高能耗问题。

　　地方政府需要为推进自动化和数字化带来的影响做好经济准备：这包括在必要时以积极的态度拥抱数字(劳动力)平台，通过适当的监管来解决不稳定的工作问题，还需对技能发展和培训投入，以应对技术进步引起的日益严重的社会不平等和排斥风险。此外，还应该特别关注那些深受数字和环境鸿沟之苦的人群。动员社区成员成为培训员可能能够缓解问题。

　　城市可以创新使用线上工具，以此提升公共服务水平和优化地方决策制定方式：为避免自上而下的单向沟通，线上工具需具有包容性、协作性和授权能力。，并与更广泛的线下决策结构和流程保持一致。城市政府有机会也有责任，作为发起者、评估者以及决策者，为城市设计和应用创新技术，并有义务号召其他城市利益相关者参与该过程。
 

第十章

建设韧性城市，推动可持续未来

　　本报告中设想的任一城市未来情景都将面临意想不到的冲击和压力，但一个城市究竟会像纸牌屋一样坍塌，还是最终抵御住不可预知的风险是由其韧性强弱所决定的。本报告认为，提升城市的经济、社会和环境韧性必须作为未来城市发展的核心，包括建立适当的治理和制度结构。规划合理、管理良好、资金充足的城市为应对这些未知的未来威胁奠定了坚实的基础。此外，城市最薄弱的环节决定了城市的能力，因此，具有社会包容性、为所有居民服务的城市也更有能力面对环境、公共卫生、经济、社会和任何其他各种冲击或压力。

　　主要发现

　　韧性思维已经接受了“以不同方式重建”的心态：关于城市韧性的思想派别还在发展，如今更强调恢复过程中积极变化的重要性以减少城市贫困和不平等，因为这是脆弱性和风险暴露的关键决定因素，这意味着消除城市现有环境中的空间、环境和社会不平等及不公正。

　　落实韧性可以受益于多个诊断、监测和评估框架：城市韧性指数是这些工具中使用最广泛的。这些框架考察了韧性的经济、社会、环境和制度层面。但分别关注某一层面会导致失衡。正如良好治理和综合、整体政策与规划分析中所强调的，要最大限度地提高附加值和成功前景需要综合全面的政策和实践。

　　人居环境的增量和转型变化之间没有非此即彼的分界线：如果目前明显无法直接实现转型适应，那么在没有进行实质性改革或重新调整治理机构和流程的情况下，这样的转型不太可能突然可行并开始。此外，这种变化往往是复杂、混乱和缓慢的。相反，如果得到部分官员和民选代表的支持，在没有不切实际的制度创新情况下，就可以在现存制度安排下取得实质性收益。

　　科学技术正在迅速发展，为积极变革提供了新的可能性：但这种技术部署的公平和正义层面往往被忽视。当出现限制时，谁受益，谁受损?将特定技术或如智慧城市等技术驱动的一揽子项目引入特定环境时，其成本和收益需要明确纳入规划、决策和监测。

　　有效的城市韧性能力建设需要将地方政府纳入主流：积极减缓气候变化、降低脆弱性和灾害风险的举措以及疫情应对政策不是其他工作的补充或只由某特定部门负责，而必须纳入所有部门的年度和多年工作计划及设计标准。反过来，这需要有效的前瞻性设计和规划框架，将当地对未来气候、环境和公共卫生状况的预测考虑在内，以便按照适当的标准建造基础设施、建筑和改进服务，以最大程度满足未来几十年可能的发展状况。

　　关键信息

　　各国政府已经在全球可持续发展议程中制定了城市韧性路线图：通过可持续发展目标、《新城市议程》、《仙台减轻灾害风险框架》、《亚的斯亚贝巴行动议程》和《巴黎气候变化协定》，多边体系已经制定出了实现城市韧性的框架。这些文件共同为综合、多层次的行动提供了一个连贯的框架，承认地方实体、特别是地方政府在建设城市韧性方面的重要性。

　　建设实质性的城市韧性必须纳入多个部门、多个层面和多个利益相关方：要提高城市韧性，执行过程必须具有前瞻性、包容所有利益相关者(包括边缘化群体和穷人)、积极主动，才能奏效。这一过程也在备灾和利用不同方式重建中提供了综合投资——不仅仅重建成原样或更好的面貌，如果继续走老路就仍然无法解决现有的不公平和不公正问题。因此，与可持续性一样，韧性就是在减少贫困和不公正的同时提高公平性。

　　政策制定者必须将城市风险评估与适当的解决方案相匹配：城市面临着各种各样的危害，包括但不限于疫情和气候变化，因此，城市必须对这些威胁进行准确评估，根据本地情况采取小规模的评估。但如果没有适当的补救措施，城市就市民就有可能感到沮丧。此外，短期计划和干预措施(例如单一规划、预算或选举周期内的计划和干预措施)必须与中长期计划和干预措施保持一致，而相对地，我们需要在这段时间内解决结构性不平等和其他严峻的挑战(如持续性和韧性建设)。

　　城市韧性规划的愿景和执行必须优先考虑最贫困、最弱势的社区：这类城市居民所在的区域常常环境较差、风险更大，因此，首当其冲会面临危害和风险。随着这些人遭受打击的频率升高，通常还会遭受严重打击，随之而来会产生更严重的级联或连锁反应，这损害了他们的资产和韧性，使得他们更加脆弱。

　　没有公众参与，建设城市韧性就不会成功：韧性不是自上而下的过程，而是自下而上的过程。如果采用积极参与的方法，使所有居民和利益相关者都参与规划和决策，那么，城市韧性规划的制定、政策的起草或项目的实施等一切相关工作都更可能获得成功。通过让居民参与韧性共建和共同设计，他们会与当地政府一样，培养出共同的主人翁意识。